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Il riferimento normativo per il rilascio del titolo edilizio in sanatoria (condono) nelle zone con vincolo paesaggistico

porfirio lubrano2Di Avv. Porfilio Lubrano Lavadera

Le istanze di condono edilizio ( ex Lege n.47/85 e n.724/94 – art.39 – ) e correlata procedura amministrativa propedeutica al rilascio del titolo edilizio in sanatoria, vanno inquadrate nel discorso più ampio di alcune –sintetiche – considerazioni normative specifiche,  correlazionate chiaramente al Comune di Procida. Di talchè l’assetto/impostazione di riferimento per comodità espositiva va sostanzialmente ricondotto su due aspetti di cui oggi analizziamo il primo: il riferimento normativo per il rilascio del titolo edilizio in sanatoria (condono) nelle zone con vincolo paesaggistico

In relazione alla materia inerente il condono edilizio ( con riferimento a quanto suddetto )  la disciplina rilevante è contenuta, mediante rinvio anche per i condoni edilizi successivi a quello del 1985, negli art. 31 e seguenti della medesima L. 47/85 (norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive), tralasciando però il condono ex Lege n.326/2003 per la inapplicabilità – almeno a tutt’oggi –  al Comune di Procida, nei termini, nei modi ed ai sensi di quanto contenuto in tale normativa.

In particolare l’art. 32 della L.47/85 dispone che ” Fatte salve le fattispecie previste dall’art.33 , il rilascio della concessione o della autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”.  Fatta questa doverosa ed assorbente premessa, occorre in primis, ricorrere a qualche richiamo giurisprudenziale in materia , particolarmente significativo ai fini di una organica sistemazione della vicenda de quo. Il tutto quindi , chiaramente, a ricondursi ai diversi ambiti di applicazione della normativa generale di riferimento ( soprattutto ex D.lsgvo n. 42/2004 ) e quella speciale ( ex Lege n.47/85 e 724/94 – art. 39 – ) onde cercare di addivenire ad una  chiarificazione/sistemazione semplificata – anche in termini di raccordo, per le diverse anzidette specificità  – fra parere ed autorizzazione sicchè nel caso della disciplina condonistica equipollenti come, peraltro sostenuto pure dalla Giurisprudenza di seguito menzionata : Il tutto quindi al fine di snellire quanto più è possibile  tale intricata materia/settore , anche in considerazione della risalenza degli interventi oggetto delle sanatorie ex condono suddette , ovvero ex art. 39 L.724/94 e L. 47/85. Pertanto, sia per evitare complicazioni e/o appesantimenti  ( e correlate ulteriori lungaggini ) dovute a presunti diversi significati/effetti giuridici fra parere ed autorizzazione suddette e sia perché comunque si è ingenerata nei richiedenti un tal tipo di condono edilizio ( ovvero, si ribadisce, ex L.47/85 ed art.39 L. 724/94 ) una aspettativa maturata in buona  fede in ordine alla assentibilità di tali medesimi condoni per le integrazioni documentali richieste  ( unitamente chiaramente ai pagamenti effettuati a titolo di oblazione ed oneri di concessione, diritti di istruttoria  ) in progresso di tantissimi anni, non può  revocarsi in dubbio la esigenza fondamentale di definire celermente tali richieste di condono edilizio.

In particolare, per ciò che attiene il discorso predetto fra autorizzazione e parere, la Giurisprudenza del Consiglio di Stato ha costantemente affermato, quanto all’oggetto della valutazione paesaggistica nel contesto procedimentale afferente la materia  condonistica edilizia, che il detto parere “ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica”, per essere entrambi gli atti il presupposto legittimante la trasformazione urbanistica- edilizia della zona protetta, “sicché resta fermo il potere ministeriale di annullamento del parere favorevole alla sanatoria di un manufatto realizzato in zona vincolata, in quanto strumento affidato all’ordinamento dello Stato, come estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario “  (cfr. Cons. Stato VI sez. 10 maggio 2013 n. 2535).

Ed ancora : lo stesso Consiglio di Stato ha anche affermato che “ il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza che esprime non un potere di controllo ma bensì una manifestazione di cogestione del vincolo data dalla legge a sua estrema difesa (cfr. Cons. Stato ad. Plen. 14/02/2001 n. 9), non comporta un riesame complessivo delle valutazioni compiute dall’Ente competente tale da consentire la sovrapposizione o sostituzione di una nuova valutazione ma, si estrinseca in un vaglio di legittimità che si estende a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere “ ( cfr.cons.Stato, Sez.6°, 09/04/2013 n. 1905; Cons.Stato, 6°Sez., 14/08/2012 n.4562 ).

In sintesi per quanto concerne il parere paesaggistico endoprocedimentale richiesto dalla L.47/85, quale presupposto per ottenere il condono edilizio in area vincolata, si evidenzia che la legge non dispone in merito alla modalità con cui deve essere espresso il parere, a differenza di quanto previsto per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D.lgvo n. 42/04.  Senonché, l’art. 146 non contiene alcuna previsione in merito al parere in sanatoria previsto nella legge 47/85, e, pertanto, la disciplina ( ex D.lgsvo n. 42/04) ben potrebbe legittimamente ritenersi inefficace, improduttiva di effetti/efficacia in ordine alle modalità di rilascio del parere in sanatoria attinente al condono edilizio.

Per quanto sopra si comprende che la delega ai comuni ad emettere il parere paesaggistico in sanatoria, ai sensi dell’art. 32 della L. 47/85 è oggettivamente diversa da quella prevista per l’autorizzazione paesaggistica prevista dal combinato disposto degli  artt. 146 e 159 del D.Lg 42/04 : invero tale diversità risiede, quale assunto di base,  nel fatto che la legge  47/85 è una legge straordinaria ( speciale ) mentre il D.lsgvo n.42/2004 è una legge ( rectius : un atto avente forza di Legge ex art.76 Cost ) a regime, ovvero ordinaria.

La diversità tra le predette fonti normative è ravvisabile anche ( ed almeno indirettamente ) laddove mentre per il parere di cui all’art. 32 della L.47/85, rilasciato nell’ambito del condono edilizio, lo stesso D.lgsvo n. 42/04 nel rimanere silente lascia ritenere comunque l’insussistenza di alcuna verifica di delega. Invero e diversamente,  la verifica della delega di funzioni prevista dall’art. 146 e 159 del codice si riferisce, così come prevede la norma, esclusivamente all’autorizzazione paesaggistica per le pratiche ordinarie e non al parere paesaggistico in sanatoria.

Tale aspetto, a sommesso parere dello scrivente,  trova la sua logica nella stessa ratio-materia, ovvero nel rilievo che le procedure di condono avrebbero dovuto essersi concluse già da molti anni e quindi, l’introduzione di nuovi requisiti per l’esercizio delle funzioni delegate avrebbero appesantito ulteriormente i procedimenti laddove l’esigenza prioritaria è invece quella di snellirli,di concluderli, di definirli.

Pertanto ed a maggiore chiarimento, ci si riporta ancora  alla predetta  giurisprudenza  del Consiglio di Stato laddove ha espressamente affermato che il parere di cui all’art. 32 della L. 47/85 “…. ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica… per essere entrambi gli atti il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico edilizio della zona protetta…”  ;  ne consegue che nonostante il differente  nomen iuris ( “parere” nel caso dell’art. 32 della L. 47/85 e “autorizzazione” nel caso dell’art. 146 della D.Lgsvo n. 42/04 ), i due atti devono essere considerati sostanzialmente uguali  per quanto riguarda la natura giuridica, la funzione.

Di talchè, stando così le cose, per completezza espositiva, è legittimo ritenere i due atti equivalenti o quantomeno equipollenti  nel senso e nei modi complessivamente suesposti . D’altro canto e senza avere la pretesa di individuare esattamente la ratio ispiratrice di cotanta normativa, non può revocarsi in dubbio comunque che ben legittimamente può ritenersi assunto di base, ovvero salvezza finale, norma di chiusura e cosi assorbente , in ogni caso,  la natura speciale della normativa condonistica rispetto a quella – generale – ex D.lsgvo n. 42/04 in ossequio al principio “ lex specialis derogat generali “.

Per quanto attiene la competenza ad emanare il parere paesaggistico in sanatoria ai sensi dell’art.32 della L.47/85, parimenti è da ritenere sussistente in favore del Comune anche nel caso in cui tale Ente non sia in possesso dei requisiti di competenza tecnico-scientifica e di differenziazione delle funzioni, fattispecie queste necessarie al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica,  sicchè espressamente previste invece a norma dell’art. 146 del D.Lsgvo n. 42/04. (segue)

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