Trasporti marittimi: chi conquisterà il mercato?

SEGNALAZIONE
Ai sensi degli artt. 21 e 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287
in relazione a obblighi di servizio pubblico e concorrenza
nei Golfi di Napoli e Salerno
Inviata al
Presidente del Senato della Repubblica
Presidente della Camera dei Deputati
Presidente del Consiglio dei Ministri
Ministro dei Trasporti e delle Infrastrutture
Ministro dell’Economia e delle Finanze
Ministro dello Sviluppo Economico
Presidente della Regione Campania
All’Assessore ai Trasporti e Viabilità, Porti ed Aeroporti,
Demanio Marittimo della Regione Campania
Rif. S1063
L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nell’ambito dei
compiti ad essa assegnati dagli articoli 21 e 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, intende formulare alcune osservazioni in merito al quadro normativoregolamentare che disciplina il mercato dei servizi di trasporto marittimo passeggeri nei Golfi di Napoli e Salerno, con particolare riferimento a talune norme della Legge Regionale della Campania del 28 marzo 2002, n. 3,
“Riforma del Trasporto Pubblico Locale e Sistemi di Mobilità della Regione
Campania”, e ad alcune Delibere della Giunta Regionale della Campania in
materia di trasporti marittimi, in particolare alla Delibera n. 488/2006 e ai
Decreti Dirigenziali che definiscono il livello del Bunker Surcharge, n.
489/2007, n. 286/2008, n. 502/2008 e n. 618/2008, nella prospettiva della
privatizzazione della società Tirrenia e delle sue controllate regionali.
Il quadro normativo-regolamentare
Il quadro di riferimento è caratterizzato principalmente dalla coesistenza
tra l’attività regolamentare di alcune amministrazioni centrali, soprattutto il
Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, che disciplinano l’operato della
società pubblica Tirrenia e delle sue controllate regionali1, e le iniziative
regolamentari della Regione Campania, competente in materia di cabotaggio
marittimo locale2. Su tale quadro, inoltre, non potrà non riflettersi il processo
di privatizzazione del Gruppo Tirrenia e, in particolare, il nuovo assetto
proprietario di Caremar.
In questa prospettiva, può essere auspicabile rivedere l’assetto
regolamentare determinato: i) dalla Delibera della Giunta regionale n.
1 Oltre a Caremar, Tirrenia controlla altre tre compagnie marittime regionali: Toremar (Toscana), Siremar
(Sicilia), Saremar (Sardegna).
2 Un ruolo nel processo di regolazione viene svolto anche dalla Conferenza dei Servizi, che garantisce la
rappresentanza degli interessi locali, dal CIPE, dal Ministero dell’Economia, azionista indiretto di Tirrenia
tramite Fintecna e dal Ministero dello Sviluppo Economico, interessato anche ai profili occupazionali.
6860/2001 (c.d. Linee Guida) con la quale sono stati individuati per ciascuna
rotta i servizi minimi di collegamento marittimo e i connessi obblighi di
servizio in termini di frequenze e tariffe; ii) dagli “atti di sottomissione” con
i quali gli operatori privati si sono impegnati, senza oneri per la Regione, a
prestare i servizi minimi e ad assumere i relativi obblighi di servizio
pubblico (c.d. OSP); iii) dalle modalità di rilascio delle autorizzazioni per i
cosiddetti servizi “autorizzati”; iv) dalle previsioni della delibera n. 448/2006
volta a fissare i prezzi massimi per il trasporto di persone e veicoli non solo
per i residenti, ma anche per i non residenti, ancorandoli ai prezzi praticati
nel 2006 da Caremar e dagli armatori privati; v) dai decreti dirigenziali volti
a fissare il c.d. bunker surcharge (l’addizionale carburante che si aggiunge
alla tariffa base) sia per i residenti/pendolari che per il trasporto di passeggeri
non gravato da obblighi di servizio pubblico; vi) da una serie di misure di
“soft regulation”, tra cui in particolare quella riguardante il c.d. “biglietto
unico”, idonee a condizionare le dinamiche di mercato.
Per effetto di tale attività regolamentare, gli spazi per l’adozione di
politiche di prezzo da parte degli operatori di mercato, già ridotti dalla
presenza di Caremar, si sono ulteriormente ridotti.
Le problematiche concorrenziali
L’individuazione del perimetro degli OSP e la politica tariffaria
Dalla ricostruzione effettuata emerge che un momento cruciale
nell’attività di regolamentazione dei servizi di trasporto pubblico è
rappresentato dall’identificazione dei servizi reputati sufficienti per la
collettività sulla base dell’interesse generale e dalla connessa definizione
degli obblighi di servizio pubblico. Le modalità con cui viene individuato il
perimetro degli OSP influenzano, infatti, sia le condizioni di fruibilità del
servizio universale che le dinamiche concorrenziali nei mercati contigui dei
servizi non regolati.
Il regime di OSP dovrebbe essere circoscritto a quella parte del servizio
pubblico il cui soddisfacimento potrebbe altrimenti non essere garantito dal
confronto competitivo e ciò richiederebbe una netta separazione tra
l’obiettivo di tutela della continuità territoriale ed altri obiettivi di policy
perseguiti dal regolatore, quale ad esempio lo sviluppo delle attività
turistiche.
Al contrario, Caremar opera in virtù di una normativa, ormai risalente,
priva di una puntuale definizione degli OSP, che le consente di beneficiare di
sussidi di natura forfetaria erogati senza vincolo di destinazione.
Per quanto riguarda gli armatori privati, essi sono soggetti a OSP definiti
negli atti normativi emanati dalla Regione, la quale tuttavia è intervenuta
ripetutamente per rimodularne il contenuto, in termini di frequenze e di
obblighi tariffari, rendendone così particolarmente ardua la corretta
identificazione.
In entrambi i casi, l’esigenza di garantire il diritto alla mobilità dei
residenti sembra essere stata perseguita senza minimizzare le restrizioni
concorrenziali che ne derivano.
L’assenza di una chiara identificazione degli OSP ha prodotto inevitabili
distorsioni anche sulla regolamentazione delle tariffe.
Caremar opera sulla base di convenzioni ormai pluridecennali e
beneficia di una sovvenzione annua di equilibrio definita in modo che i
sussidi pubblici vengano assegnati indistintamente sia per i servizi offerti in
regime di OSP che per quei servizi riguardanti periodi ed orari in cui la
domanda proveniente dai flussi turistici ne consentirebbe l’esercizio sul
mercato. Ciò ha fatto sì che la fissazione delle tariffe ordinarie per i non
residenti avvenisse in modo sostanzialmente indipendente rispetto ai costi
operativi della compagnia pubblica, con la conseguenza, da un lato, di
alterare gli incentivi alla ricerca dell’efficienza di Caremar, dall’altro, di
condizionare le dinamiche di mercato.
Le tariffe Caremar hanno infatti finito per rappresentare un benchmark
di riferimento per le politiche di prezzo degli operatori privati oltre ad
influenzare in modo rilevante l’attività di regolazione tariffaria della
Regione.
La Regione è intervenuta non solo per definire le tariffe per residenti e
pendolari, ma anche sulla stessa articolazione tariffaria nonché sul livello dei
prezzi dei servizi aperti al mercato, fissando i prezzi massimi per i biglietti
ordinari e definendo il livello dell’addizionale carburante per tutte le
tipologie di biglietti.
I prezzi, principale variabile del confronto concorrenziale tra imprese, si
trovano così confinati negli spazi definiti dalle tariffe Caremar e dai prezzi
massimi fissati dalla Regione. Tale meccanismo ha consentito agli armatori
privati di ottenere i propri margini di profitto fin quando si è registrato un
divario positivo tra i costi, in particolare quelli per il carburante, e le tariffe
stabilite per Caremar.
A riguardo va richiamato anche il modus operandi della Regione in
relazione al c.d. biglietto unico. Si tratta di un’iniziativa volta al
perseguimento di condivisibili finalità di integrazione delle modalità di
trasporto e di riduzione delle inefficienze nella fase di imbarco/sbarco,
suscettibile, almeno in astratto, di produrre vantaggi per l’utenza. Il fatto che
la Regione abbia sollecitato i soli armatori privati all’adozione del biglietto
unico, senza peraltro definirne chiaramente gli ambiti di applicazione,
attenua tuttavia i vantaggi connessi alle esternalità positive di rete
potenzialmente associate all’iniziativa e al contempo aumenta il rischio di
condotte collusive nonché di un allineamento verso l’alto dei prezzi.
Le modalità di affidamento e i sussidi incrociati
Le modalità utilizzate per l’affidamento dei servizi minimi soggetti ad
OSP (convenzioni pluridecennali per Caremar e affidamento diretto a “costo
zero” per la Regione), sebbene in qualche misura coerenti con la
corrispondente normativa comunitaria e comprensibilmente attraenti per la
finanza pubblica regionale, appaiono largamente sub-ottimali sotto il profilo
della concorrenza, derogando al principio per cui la scelta del gestore/dei
gestori dei servizi minimi dovrebbe essere effettuata mediante gare
pubbliche.
La previsione di procedure concorsuali può infatti favorire
l’individuazione di configurazioni di mercato efficienti e garantire la
minimizzazione dei sussidi necessari a soddisfare i bisogni collettivi di
mobilità, eliminando o riducendo la possibilità che i sussidi vengano
utilizzati per finanziare altri servizi di trasporto forniti in concorrenza.
Ciò non si è verificato per Caremar, per la quale il criterio dei rimborsi
forfetari e l’assenza di specifici vincoli di destinazione dei sussidi hanno
costituito un indebito vantaggio competitivo nei confronti degli altri
competitor.
Analogamente, la decisione della Regione Campania di affidare
direttamente i servizi soggetti ad OSP agli operatori già attivi sulle tratte
interessate, senza oneri economici per l’ente, per quanto funzionale agli
obiettivi di finanza pubblica della Regione, ha favorito la cristallizzazione
delle reciproche posizioni di mercato ed ha implicato che la fornitura di tali
servizi fosse sovvenzionata con i proventi derivanti dalle attività svolte sul
mercato e non con sussidi pubblici trasparenti e di importo congruo rispetto
ai benefici attesi per la collettività, come sarebbe invece accaduto se fossero
state bandite le gare. Inoltre, il fatto che il regolamento della Regione che
individua le modalità per lo svolgimento dei servizi autorizzati abbia
attribuito priorità alle società che già svolgono il servizio sulla linea, ha
contribuito ulteriormente a confermare lo status quo nella parte libera del
mercato. Ciò in un contesto caratterizzato da più di un elemento idoneo ad
agevolare equilibri di collusione tacita: il numero limitato di operatori,
l’elevata trasparenza delle condotte – in termini di rotte coperte – e dei prezzi,
la natura “discreta” della domanda che in alcuni periodi dell’anno genera
inevitabilmente capacità in eccesso3.
Nei pochi casi in cui la Regione Campania ha affidato il servizio tramite
gara, la dimensione del lotto, la natura del servizio oggetto di gara, il tipo di
corrispettivo previsto e in generale la formulazione del bando hanno
condizionato l’esito della procedura di selezione. Di regola, hanno infatti
partecipato alle gare solo consorzi costituiti dagli armatori già attivi sulla
rotta interessata dalla gara stessa, o dai principali armatori privati dell’area,
come nel caso dell’omonimo consorzio che gestisce le rotte intercostiere del
Metrò del Mare.
Il doppio livello di regolamentazione e il conflitto di ruoli
Va infine sottolineato come la particolare problematicità del quadro
normativo in esame derivi principalmente dalla coesistenza tra un operatore
pubblico soggetto a OSP, ampiamente sussidiato, e alcuni operatori privati
che svolgono anche servizi minimi in regime di OSP, di regola senza alcun
sussidio esplicito.
Tale circostanza ha consentito a Caremar di esercitare, sino ad oggi, una
peculiare forma di price leadership che ha influenzato le strategie tariffarie
degli armatori privati e ha al contempo aggravato progressivamente le
condizioni economiche e finanziarie della società pubblica, rendendo
particolarmente difficoltoso il processo di privatizzazione di Caremar,
nell’ambito del gruppo Tirrenia.
Inoltre, l’esistenza di un doppio livello di regolamentazione, nazionale e
locale, relativamente a servizi minimi destinati a soddisfare la medesima
domanda di mobilità e applicati sulle stesse rotte, ne ha minato l’efficacia,
considerate le difficoltà nel conciliare gli obiettivi di policy, espliciti ed
impliciti, dei due livelli di regolamentazione, nonché nel coordinarne e
renderne coerente l’operato.
3 Ci si riferisce al fatto che tale domanda è caratterizzata dalla presenza di picchi nel corso della giornata ed
in alcuni periodi dell’anno, di cui gli operatori devono tenere conto nel definire le quantità offerte.
Con particolare riferimento all’attività di regolamentazione della
Regione, nella prospettiva della privatizzazione di Tirrenia, non va poi
dimenticato il rischio di conflitti di interesse che potrebbe scaturire
dall’accentramento di più ruoli in un unico decisore pubblico, che già oggi si
trova ad essere contemporaneamente regolatore, rappresentante degli utenti,
dei dipendenti del settore e degli operatori del turismo e che, qualora fosse
consentito alle Regioni interessate di mantenere una quota più o meno
elevata del capitale delle compagnie regionali, finirebbe per acquisire un
ruolo ulteriore, diventando anche azionista del gestore dei servizi di
trasporto.
Raccomandazioni
Il descritto quadro normativo-regolamentare appare particolarmente
problematico sotto il profilo della concorrenza, in quanto idoneo ad alterare,
al di là del necessario, le dinamiche competitive nel mercato dei servizi di
trasporto marittimo nei Golfi di Napoli e Salerno. Pur in presenza di spazi
residui per comportamenti imprenditoriali indipendenti, eventuali condotte
restrittive risultano indubbiamente facilitate dalla regolazione vigente.
L’Autorità auspica, pertanto, una profonda revisione della materia, volta
a coniugare al meglio obblighi di servizio pubblico e concorrenza nel
mercato in esame, nei termini di seguito indicati.
1) Innanzitutto, sarebbe opportuno pervenire ad una definizione chiara
e trasparente del perimetro degli OSP. In particolare, si dovrebbe operare una
netta distinzione tra l’obiettivo di tutela della continuità territoriale e gli altri
obiettivi di policy eventualmente perseguiti dal decisore pubblico, quali ad
esempio la promozione delle attività turistiche o la previsione di
agevolazioni per gli abitanti della Regione che non risiedono nelle zone
insulari.
In conseguenza di una chiara definizione degli OSP, l’attività di
regolazione, in particolare in materia di prezzi, dovrebbe essere circoscritta
ai soli servizi minimi utilizzati dall’utenza titolare del diritto alla continuità
territoriale.
2) Particolare attenzione andrebbe poi posta nell’individuare le
modalità di affidamento dei servizi soggetti ad OSP, che hanno rilevanti
implicazioni sulle modalità di finanziamento. In quest’ottica, si dovrebbe
privilegiare la soluzione che consenta di minimizzare il sussidio e al tempo
stesso massimizzare gli spazi per la concorrenza.
L’alternativa principale è rappresentata dal ricorso a procedure ad
evidenza pubblica volte ad aggiudicare i servizi minimi al soggetto in grado
di soddisfare gli OSP con il livello di sussidio più basso.
Con specifico riferimento a Caremar, si dovrebbe accantonare il
principio della compensazione forfetaria, nell’immediato e in prospettiva
della privatizzazione, adottando parametri obiettivi e prestabiliti, predisposti
in modo da orientare la compensazione ai costi e da eliminare o ridurre al
minimo il rischio di sussidi incrociati. Quest’ultima finalità potrebbe da
subito essere perseguita anche adottando sistemi di contabilità separata.
In generale la gara, consentendo l’assegnazione di un sussidio esplicito e
trasparente, consentirebbe di verificarne la proporzionalità rispetto ai
benefici sociali connessi all’utilizzo del servizio di trasporto in questione.
3) Al fine di pervenire ad una chiara definizione del perimetro degli
OSP appare poi necessario eliminare il doppio livello di regolamentazione,
fonte di rilevanti inefficienze, e non indispensabile, considerato che esso è
volto a tutelare la medesima domanda di mobilità. Infatti, l’utenza servita da
Caremar e quella destinataria dell’offerta degli armatori privati coincidono
sostanzialmente, così come le rotte coperte dalle due categorie di operatori.
4) In quest’ottica, occorrerebbe risolvere prioritariamente la questione
della coesistenza tra operatore pubblico sussidiato e operatori privati,
ponendo particolare attenzione alle modalità da adottare per realizzare il
difficile processo di privatizzazione prospettato per il gruppo Tirrenia. Fatte
salve le comprensibili problematiche occupazionali, la cessione dell’intero
capitale sociale di Tirrenia e delle sue controllate regionali a uno o più
operatori privati, individuati con procedure ad evidenza pubblica, appare la
modalità maggiormente compatibile con i principi di tutela della
concorrenza.
5) Si deve infine sottolineare che nel caso di specie, date le
caratteristiche dei destinatari del diritto alla continuità territoriale, potrebbe
risultare percorribile anche una modalità di finanziamento degli OSP basata
su un sussidio diretto alla domanda. I beneficiari del sussidio sarebbero
infatti poco numerosi, circa 100.000 isolani residenti, a fronte di una
popolazione campana di quasi 6 milioni di abitanti e di circa 8 milioni di
passeggeri l’anno che si avvalgono dei servizi marittimi nell’area. Essi
appaiono inoltre facilmente identificabili: si tratta infatti dei residenti delle
isole ed eventualmente dei pendolari campani che si recano sulle isole per
motivi di lavoro.
In attesa di un completo riassetto del sistema, che comporti una nuova
assegnazione delle rotte, tale modalità di finanziamento potrebbe essere
utilizzata in concomitanza con lo strumento dello gara. In tal caso, il servizio
sarebbe aggiudicato all’operatore in grado di praticare il prezzo più basso e
la differenza tra il prezzo di mercato, così individuato, e il prezzo che il
regolatore reputa adeguato a garantire il diritto alla mobilità potrebbe essere
colmata finanziando direttamente i beneficiari, con voucher o sgravi fiscali.
Il finanziamento diretto alla domanda consentirebbe ai prezzi di riflettere
i costi degli operatori, permettendo a questi ultimi di farsi concorrenza per
tutte le tipologie di utenti, incluso lo specifico segmento di domanda
costituito da residenti e pendolari. Si creerebbero così spazi per la
concorrenza nel mercato e gli incentivi a fare ingresso su nuove rotte
risulterebbero significativamente ampliati.
L’Autorità confida che le considerazioni su esposte possano essere utili
al fine di favorire un generale ripensamento dell’assetto regolamentare dei
servizi di trasporto marittimo nell’area in esame, tanto più necessario nella
prospettiva della privatizzazione di Tirrenia.
La più ampia liberalizzazione dei servizi di cabotaggio, una chiara
separazione fra l’attività sottoposta ad OSP e quella da svolgere in
concorrenza, la previsione di adeguate procedure concorrenziali per
individuare il soggetto incaricato del servizio pubblico ed eventualmente il
ricorso a forme di finanziamento diretto alla domanda, consentirebbero un
innalzamento degli standard qualitativi dell’offerta, un’effettiva pressione
concorrenziale sui prezzi dei servizi ed una riduzione degli oneri a carico
delle finanze pubbliche, garantendo contestualmente un più ampio
soddisfacimento delle esigenze sociali che hanno ispirato la normativa
oggetto della presente disamina.
IL PRESIDENTE
Antonio Catricalà
Dal sito:
http://www.arcipelagocampano.com/blog/index.php?entry=entry090716-153506